Het Hof en de uitdagingen van de pandemie, de digitale verandering en het New Public Management
2020 is een scharnierjaar in het bestaan van het Hof en van de rechterlijke macht. Het Hof, dat door de pandemie werd verplicht zijn werking gedeeltelijk te heruitvinden, heeft een nieuwe website in de steigers staan en heeft op hetzelfde elan zijn jaarverslag gemoderniseerd. Het werd geconfronteerd met de noodzaak om de federale rechtspraakdatabank te vervangen, die het kanaal voor zijn elektronische publicaties was, terwijl de wetgever de uitspraak van de rechterlijke beslissingen heeft vervangen door hun registratie in een gegevensbank, die nog moet worden opgericht. Ook worden op dit ogenblik nieuwe informaticatoepassingen ontworpen (Fedcom, Persopoint) voor het boekhoudkundig beheer en het personeelsbeheer van de federale overheidsdiensten, en dus ook van de rechterlijke organisatie, bestemd om het beheer van budgetten en personeel te verbeteren en die een invloed hebben op het autonoom beheer dat stilaan zijn beslag krijgt.
Het Hof en de uitdaging van de pandemie
2020 is een jaar dat onlosmakelijk verbonden is met het SARS-CoV-2-coronavirus en de COVID-19-epidemie die de hele planeet ingrijpend hebben veranderd.
Het Hof heeft zich in deze periode nooit in een ivoren toren afgezonderd, wel integendeel: het heeft zich net als iedereen moeten aanpassen aan de nieuwe veiligheidsvoorschriften, zonder daarbij zijn opdracht te verwaarlozen.
Zo werden binnen het Hof de nodige richtlijnen uitgevaardigd om het aantal personen te beperken dat mocht deelnemen aan zijn plechtige zittingen of andere gelegenheden waarbij onvoldoende afstand kon worden gegarandeerd, om de lokalen regelmatig te ontsmetten en verluchten, om de mogelijkheid tot telewerken uit te breiden, om vergaderingen met een aangepast programma via videoconferencing te houden, etc
Dankzij deze maatregelen konden de verschillende diensten van het Hof blijven voortwerken en bleef zijn griffie toegankelijk voor het publiek.
Bij het begin van de algemene lockdown, die is ingegaan op 18 maart, heeft de tweede (straf)kamer van het Hof de behandeling van minder urgente dossiers moeten uitstellen. Toch bleef ze elke week haar zittingen houden volgens de termijnen die bij wet zijn opgelegd inzake voorlopige hechtenis, het Europees aanhoudingsbevel, de administratieve vrijheidsberoving van vreemdelingen, de strafuitvoering of de internering, etc., alsook voor de verzoeken tot wraking, onttrekking of verwijzing van de zaak naar een andere rechtbank. Doordat er zo snel maatregelen werden getroffen om de zittingen in aangepaste, coronaveilige omstandigheden te houden, konden ook de overige dossiers snel en op een haast normale manier worden behandeld.
De zittingen van de eerste (burgerlijke) en derde (sociale) kamer gingen in diezelfde periode eveneens onverminderd voort, wel werden sommige zittingen pro forma gehouden gedurende die periode, wat de voorzitter toeliet de zaken te verdagen, met uitzondering van de dringende zaken (wraking, etc.). De hierdoor ontstane achterstand is ondertussen reeds ingehaald[1] omdat de zetel en het parket de uitgestelde zaken bleven voorbereiden alsof hun behandeling niet was uitgesteld.
De partijen en hun advocaten werden voor zover als mogelijk vooraf van die verdagingen op de hoogte gebracht.
Het meest zichtbare teken van de aanpassingen door het Hof aan de nieuwe situatie is de beslissing van het Hof om zijn gewone zittingen in de plechtige zittingzaal te houden, die voldoende ruim is om iedereen toe te laten de vereiste social distancing na te leven.
Het bureau voor rechtsbijstand van het Hof deed zoveel mogelijk uitspraak door middel van beschikkingen.
Reeds vanaf 18 maart hebben de eerste voorzitter en de procureur-generaal doorgangsbewijzen ondertekend, zodat de magistraten en de personeelsleden van het Hof zich in het belang van de dienst naar het justitiegebouw konden begeven. Zij hebben ook wekelijks een gemeenschappelijk bericht van steun en dank overgemaakt.
Ondanks de quarantaine die werd opgelegd aan de paar magistraten en personeelsleden die door het virus waren besmet of in nauw contact met besmette personen waren geweest, heeft het Hof aldus zijn opdracht in overeenstemming met de wet kunnen voortzetten, en dit dankzij de inspanningen en de solidariteit, flexibiliteit, creativiteit en zin voor openbare dienstverlening van iedereen.
De continuïteit van de openbare dienstverlening werd aldus verzekerd zonder hierbij de veiligheid van de magistraten, het personeel, de advocaten of de rechtszoekenden in het gedrang te brengen.
Op langere termijn moeten we evenwel voorkomen dat het afstandswerk afbreuk zou doen aan de geest van samenwerking die binnen het Hof leeft of zijn medewerkers thuis zou isoleren, met het risico dat zij van rechtstreekse, zelfs occasionele, maar daarom niet minder vruchtbare, uitwisselingen van gedachten zouden afzien[2]. Net als de collegialiteit, gaat het opborrelen van ideeën moeilijk samen met een permanent fysiek isolement.
Het houden van afstand tussen de leden van het Hof en zijn medewerkers, die nu door een uitzonderlijke noodsituatie wordt opgelegd, mag dan ook niet de regel worden.
[1] De achterstand, ontstaan tijdens de tweede besmettingsgolf, is eind 2020 helaas nog niet ingehaald.
De verdere ontwikkeling van de website en van het jaarverslag
De website van het Hof, die tot nu toe is ondergebracht in de website van de FOD Justitie, wordt voortaan een zelfstandige website, wat de gelegenheid biedt om de website te moderniseren.
In dat kader is ook het jaarverslag, ook wanneer het nog verder schriftelijk zal worden gepubliceerd, aangepast en meer afgestemd op zijn digitale publicatie, om het meer toegankelijk te maken voor iedereen die de werking van het Hof beter wenst te kennen.
In afwachting van de nieuwe website, zijn in dit jaarverslag al meteen enkele wijzigingen doorgevoerd. Hieronder vermelden we de voornaamste daarvan.
Om de evolutie in de behandeling van de dossiers van het Hof tijdens het afgelopen jaar en de voorgaande jaren in de verf te zetten, werd de rubriek “het Hof in cijfers” naar het begin van het jaarverslag verplaatst, waardoor deze rubriek meer zichtbaarheid krijgt. Ook werd de vormgeving van die rubriek verbeterd, met name voor wat betreft de evolutie van de “werkvoorraad” aan nog te behandelen zaken. Het spreekt voor zich dat uit deze visuele aanpassing niet mag worden afgeleid dat een louter kwantitatieve visie op de werkopdracht van het Hof nu plots voorrang zou krijgen op de kwalitatieve eisen die het Hof aan zijn arresten stelt.
In de bespreking van de belangrijkste arresten wordt voortaan het volgende onderscheid gemaakt:
- enkele « richtinggevende arresten » worden uitgebreid besproken, waarbij, na het schetsen van de geformuleerde rechtsregel op basis van de korte samenvatting van het parket, het arrest wordt gekaderd in de bestaande rechtspraak en rechtsleer. Het betreft de meest opvallende arresten van het voorbije jaar, hetzij omdat ze essentieel zijn voor de eenheid of de evolutie van de rechtspraak of voor de uitlegging van wettelijke bepalingen, hetzij omdat ze vanuit een sociaal of maatschappelijk oogpunt belangrijk zijn;
- van de « andere belangrijke arresten » wordt een korte inhoud gegeven, eveneens op basis van de samenvattingen die het parket opstelt met het oog op de publicatie van de arresten in de Arresten van het Hof van Cassatie en de Pasicrisie, die focust op de essentiële juridische beginselen die het Hof in deze arresten heeft verwoord.
Ook de rubriek met de belangrijkste conclusies van het openbaar ministerie zal voortaan kunnen aanvangen met de samenvatting van enkele belangwekkende conclusies van het parket, die niet noodzakelijk betrekking hebben op de hierboven vermelde “richtinggevende arresten”, terwijl die bovendien zullen preciseren of het al dan niet om andersluidende conclusies gaat.
Het “wetgevend verslag” van de procureur-generaal, met de voorstellen de lege ferenda die elk jaar worden bezorgd aan de Parlementaire commissie belast met de wetsevaluatie, verschijnt sinds 2019 op de website van het Hof. Het jaarverslag neemt hiervan bijgevolg enkel nog het voorwoord over, alsook de nieuwe voorstellen en het thema van de voorstellen die in de vorige wetgevende verslagen werden geformuleerd maar door de wetgever nog niet in een wet zijn vastgelegd. Hierbij wordt tevens een hyperlink voorzien waarmee de lezer het volledige wetgevend verslag gemakkelijk kan raadplegen.
De in het jaarverslag gepubliceerde studie zal thans hetzij bestaan in een studie over een thema dat van bijzonder belang is voor het Hof, hetzij vervangen worden door de voorstelling van een of meerdere studies van referendarissen die een specifiek juridisch vraagstuk behandelen.
De toegankelijkheid tot de rechtspraak van het Hof en van de andere rechtscolleges
In deze verwarrende tijden mocht een welbepaalde deadline niet uit het oog worden verloren: na 31 december 2020 wordt de “Flash”-technologie, die als basis voor Jure-Juridat dient, door de voornaamste zoekmachines niet langer ondersteund.
Daarom werd op 15 december 2020 een krachtigere zoekmachine geïntroduceerd die de rechtspraak van Juridat overneemt : Juportal[3].
Het is immers van het allergrootste belang dat er een openbare, geanonimiseerde databank van de Belgische rechtspraak, met een selectie door de Belgische gerechten, blijft bestaan die door iedereen gratis kan worden geraadpleegd. Aldus publiceert het Hof hierop de arresten die het heeft uitgekozen met het oog op hun publicatie in de Pasicrisie en de Arresten van het Hof van Cassatie, alsook de samenvattingen, schriftelijke conclusies – met inbegrip van de conclusies “in substantie” – en de noten die daartoe door het parket bij het Hof werden opgesteld.
De Juportal-zoekmachine is het resultaat van een nauwe samenwerking tussen de ICT-stafdienst van de FOD Justitie en de vertegenwoordigers van de rechterlijke orde, waaronder de steundienst van het Hof alsook een advocaat-generaal van het Hof, die, met de hulp van onze ICT-cel en van andere ervaren magistraten, de voortrekker van het project is geweest.
[3] Acroniem voor JUrisprudence Publique Openbare Rechtspraak/Öffentliche Rechtsprechung porTAaL.
De elektronische uitspraak via het Centraal Register
De wijziging van artikel 149 van de Grondwet en de invoering van de wet van 5 mei 2019 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en het Gerechtelijk Wetboek wat de bekendmaking van de vonnissen en arresten betreft (BS 16 mei 2019), leiden tot het invoeren van een Centraal Register voor de arresten en vonnissen. Het register is het nieuwe paradepaardje dat die belofte met een hoog democratisch gehalte moet waarmaken, maar roept tegelijk ook veel vragen en een zekere ongerustheid op.
Die nieuwe rechtspraakdatabank noopt tot een reflectie over zowel de toegankelijkheid van de rechtspraak van het Hof als over de uitrol van AI-zoekmachines.
De gesprekken die gevoerd worden binnen de Kern CoGeCom/GeBeCom (Gemeenschappelijk beheerscomité, het gemeenschappelijk beheersorgaan van het College van hoven en rechtbanken en het College van het openbaar ministerie, alsook van het Hof van Cassatie en van de FOD Justitie) geven aanleiding tot enige ongerustheid met betrekking tot de coördinatie tussen het Centraal Register en Juportal, dat momenteel minder dan één procent van de rechterlijke uitspraken bevat en voornamelijk door het Hof van Cassatie wordt gevoed.
De noodzakelijke verwezenlijking van het autonoom beheer
Het staat buiten kijf dat de regering in lopende zaken, net als de nieuwe regering die haar op 1 oktober is opgevolgd, de handen vol heeft gehad met de bestrijding van de pandemie.
Nochtans, en zoals wij in het voorwoord van het voorgaande jaarverslag reeds beklemtoonden, is het nog altijd van cruciaal belang dat het autonoom beheer van het Hof eindelijk zijn beslag krijgt – en dit in de vorm van een afzonderlijke, volwaardige entiteit, naast het College van de hoven en rechtbanken en het College van het openbaar ministerie – en dat het Hof de nodige middelen ontvangt om zijn opdracht uit te voeren, waaronder ook de vertaling van zijn rechtspraak in de andere landstaal.
Onder de titel “een veilig land”, vermeldt het regeerakkoord van 30 september 2020[4] beknopt dat Justitie zal “worden geherfinancierd en gemoderniseerd via investeringen in personeel, informatisering en gebouwen” zodat, met name, de gerechtsgebouwen “aangepast kunnen worden aan een moderne werking van Justitie”.
Met betrekking tot de rechterlijke organisatie preciseert dit akkoord daarenboven dat “de wettelijke kaders voor magistraten en gerechtspersoneel [op termijn] vervangen [zullen] worden door een wettelijk allocatiemodel dat een objectieve en dynamische verdeling van de middelen over de rechtbanken en parketten mogelijk maakt, in functie van de werklast (…). Dit wordt tevens overlegd met de rechterlijke orde en zal steeds gebeuren met respect voor de onafhankelijkheid van de magistratuur”. Bij de uitvoering van de wet betreffende het autonoom beheer zal “te allen tijde de onafhankelijkheid van het gerecht” worden gegarandeerd. “De doorgedreven informatisering van Justitie wordt onverminderd doorgezet. Daarom worden de informaticaplatformen voor de rechterlijke orde gemoderniseerd en geharmoniseerd. Via digitalisering zal de burger overal zijn dossier kunnen raadplegen”. “Er wordt een modern en evenwichtig statuut voor magistraten uitgewerkt (incl. evaluatie) in overleg met de wettelijke vertegenwoordigers van de magistraten. Hierbij wordt rekening gehouden met de dienstverlening aan de rechtsonderhorige en met de rechten en plichten van magistraten”.
We zijn verheugd dat de wil om de werking van de rechterlijke macht te verbeteren, hierdoor wordt bevestigd, met respect voor haar onafhankelijkheid en in gemeenschappelijk overleg. Wel zullen we er nauwlettend op toezien dat het aangekondigde statuut niet onder het mom van een formele eerbiediging van de noodzakelijke onafhankelijkheid, die borg staat voor de neutraliteit en de onpartijdigheid wat de essentie van de magistratuur uitmaakt, als excuus wordt gebruikt om de rechterlijke macht onder bureaucratisch toezicht te plaatsen. Het zou onaanvaardbaar zijn dat de opheffing van de kaders en het vooropgestelde autonoom beheer ertoe zouden leiden dat de rechterlijke macht slechts in naam wordt belast met dat beheer, zonder dat haar de middelen worden verschaft om zo goed mogelijk te functioneren, iets waarop het Hof steeds zeer zwaar heeft aangedrongen.
Aangezien de korpschefs van het Hof van Cassatie zich, volgens het aan de rechtscolleges opgelegde New Public Management, de rol van CEO eigen moeten maken en dus steeds meer door die nieuwe dimensie van hun beroepsprofiel in beslag zullen worden genomen zonder dat zij daarbij evenwel over een steundienst beschikken, lijkt het ons bovendien ten zeerste aangewezen (en in lijn met de door de wetgevende en uitvoerende machten opgelegde managementvisie) dat er twee magistraten buiten het kader worden aangesteld (zoals dit, mutatis mutandis, ook voor de HRJ is voorzien) om hen te vervangen in hun respectieve taken van raadsheer en van advocaat-generaal.
Net als de meeste andere federale overheidsdiensten heeft het departement Justitie zich bij Fedcom en Persopoint aangesloten.
Ten slotte moet de FOD Justitie, als gevolg van de wet van 18 februari 2014 betreffende de invoering van een verzelfstandigd beheer voor de rechterlijke organisatie, zijn structuren grondig herzien en de toekomst van zijn aan de rechterlijke organisatie toegewezen diensten herbekijken. De oprichting van drie gerechtelijke entiteiten die alle gerechten vertegenwoordigen met, voor het College van de hoven en rechtbanken en voor het College van het openbaar ministerie, de daaraan verbonden steundiensten, vereist een nieuwe aanpak van hun activiteiten door de centrale diensten. Aldus komen daar op het centrale niveau de CoGeCom/GeBeCom (Comité de Gestion Commune / Gemeenschappelijk Beheerscomité), het Permanent HR-Orgaan alsook de BBL (Budget, Beheer en Logistiek) bovenop.
Het Hof tracht in al die organen vertegenwoordigd te zijn, zonder daarom zijn werking te versnipperen of zijn kerntaken te verwaarlozen. Ook op dit vlak is het nu reeds pijnlijk duidelijk dat het Hof over onvoldoende middelen en extra-juridische technische expertise beschikt.
[4]Het regeerakkoord | Belgium.be, p.69 en 70.
Cijfers
Dit jaarverslag biedt een gedetailleerd overzicht van de cijfers en van hun evolutie sinds 2011 (p. 39 e.v.). De volgende vaststellingen moeten worden gedaan.
Het SARS-CoV-2-coronavirus en de maatregelen die door de regering werden opgelegd ten gevolge van de pandemie, hebben slechts een beperkte impact op de cijfers gehad.
In 2020 werden voor het Hof 2.484 nieuwe cassatieberoepen ingesteld, wat overeenkomt met het gemiddelde van de laatste vijf jaar en met een vermindering van 1,11 pct. ten aanzien van 2019.
Ondanks de pandemie heeft het Hof in 2020 2.463 eindarresten kunnen wijzen, wat te danken is aan de hierboven reeds besproken maatregelen en vooral aan de gezamenlijke inspanningen van de zetel, het parket en het personeel van het Hof. Dit komt neer op een stijging van 0,94 pct. ten aanzien van 2019. Indien het Hof tijdens de tweede besmettingsgolf de behandeling van bepaalde zaken niet naar 2021 had moeten uitstellen, zou dat cijfer nog hoger geweest zijn.
In 2020 is het aantal gewezen eindarresten dus bijna gelijk aan het aantal nieuwe cassatieberoepen: de totale voorraad aan hangende zaken is met slechts 21 eenheden gestegen, anders gezegd met 1,30 pct., en het wijzigingspercentage van die voorraad, of de totale clearance rate – het cijfer dat verkregen wordt door het aantal in 2020 afgesloten zaken te delen door het aantal nieuwe, in de loop van datzelfde jaar ontvangen zaken – bedraagt 99,15 pct., wat de efficiënte werking van het Hof in 2020 aantoont.
Brussel, 31 december 2020.
De procureur‑generaal,
De eerste voorzitter,
André Henkes
Beatrijs Deconinck